L'actualité de Jean-Marie Bockel

Sénateur du Haut-Rhin


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Article : Les Annonces de la Seine - Rapport de Jean-Marie Bockel

Publié le 19 Septembre 2011

Prévention de la délinquance :

agir ensemble Rapport parlementaire

de Jean-Marie Bockel

 

Photo © Benoît Granier/Matignon

Photo © Benoît Granier/Matignon

Jean-Marie Bockel a remis au Premier ministre ce 13 septembre 2011 à Matignon son rapport parlementaire intitulé « Prévention de la délinquance : agir ensemble.
Par une lettre de mission en date du 14 janvier dernier, François Fillon a chargé le sénateur du Haut-Rhin d’étudier l’application par les élus du plan national de  prévention de la délinquance et d’aide aux victimes lancé le 2 octobre 2009, puis de rendre compte des bonnes initiatives locales « en vue de leur diffusion et de la stimulation des échanges d’expériences ».


Cette mission s’inscrit dans la continuité du rapport sur la prévention de la délinquance des jeunes remis au Président de la République le 3 novembre 2010. Une série de 15 propositions innovantes avaient alors été formulées par Jean-Marie Bockel autour de trois axes prioritaires : le soutien à la parentalité, la reconquête de l’espace public et la restauration de la citoyenneté par l’école. Le sénateur du Haut-Rhin a opté pour « une méthodologie fédératrice » en rencontrant des acteurs de terrain, des experts et la plupart des associations ou fédérations d’élus. Il a en outre effectué une série de déplacements en France mais aussi au Canada où il a visité le Centre de Jeunesse  de Montréal. Un colloque national sur le thème « Pour une impulsion nouvelle de la politique de prévention de la délinquance : agir ensemble  » qui a par ailleurs été organisé le 28 juin 2011 au ministère de l’Intérieur a donné lieu à un large débat. Il a ainsi observé que la loi n°2007-297 du 5 mars 2007, qui a consacré la prévention de la délinquance comme partie intégrante de la politique publique de sécurité développée à l’échelon territorial de la commune, est mise en oeuvre de façon évolutive et parfois implicite : de nombreuses municipalités appliquent l’esprit de la loi sans pour autant « donner aux institutions et aux procédures l’intitulé juridiquement officiel ».
Jean-Marie Bockel a ainsi « acquis la certitude qu’une dynamique favorable est en cours ». Il estime que « les territoires doivent être respectés, la mobilisation  n’étant pas de la même nature en banlieue urbaine que dans les territoires moins peuplés ou plus ruraux ». La clé de la réussite pour le maire « réside dans la prise en compte de trois principes fondateurs d’actions : stratégie par la définition des priorités de lutte contre la délinquance, confiance et dynamique des partenariats  avec les autres acteurs de la prévention et détermination du territoire pertinent pour lutter contre la délinquance ». En conclusion de son rapport de fin de mission
parlementaire, le Sénateur Bockel a souligné que « la demande de nos concitoyens pour une plus grande sécurité impose des réponses locales en liaison avec
un Etat fort et des forces de sécurité intérieure qui démontrent chaque jour, un sens exemplaire du devoir et du service public ».

Jean-René Tancrède

Photo © Jean-René Tancrède - Téléphone : 01.42.60.36.35

Photo © Jean-René Tancrède - Téléphone : 01.42.60.36.35

L’extension du concept de prévention
par Jean-Marie Bockel

Dans le rapport remis au Président de la République sur la prévention de la délinquance juvénile, j’ai formulé 15 propositions autour de trois axesprioritaires : le soutien à la parentalité, la

reconquête de l’espace public et la restauration

de la citoyenneté par l’école.

Pour le soutien à la parentalité, loin d’établir un lien de causalité mécanique entre les évolutions de la structure familiale et la délinquance,  je proposais de construire une  politique de responsabilité parentale pour restaurer l’autorité de l’adulte. Depuis, les pouvoirs publics ont renforcé les mesures de soutien à la parentalité que je préconisais  puisque les contours du contrat de responsabilité parentale ont été redéfinis. Le maire a, désormais, les moyens de solliciter ce nouvel accompagnement parental, de s’assurer de son suivi et de l’évaluer dans le cadre du dialogue en CDDF.

Cette  instance de  dialogue est  tellement essentielle que je réitère ma proposition de les généraliser dans toutes les villes de plus de

100 000 habitants.

De même, l’axe relatif à la reconquête de l’es- pace public fait l’objet d’une mise en œuvre d’autant plus significative que les politiques de prévention combinées avec les priorités de l’action  des forces de sécurité intérieure de lutte contre la délinquance  juvénile, sont une des priorités majeures du Gouvernement.

Le dernier axe concerne la restauration de la citoyenneté par l’école :  des mesures étaient préconisées pour lutter contre l’absentéisme scolaire,  le décrochage scolaire et  la  lutte contre  les violences scolaires.  Toutes ces recommandations ont été approuvées et reprises par le Gouvernement(1).

Il était également proposé la mise en repérage précoce des difficultés sociales et sanitaires

des enfants (dès 3 ans) afin de permettre leur

prise en charge le plus en amont possible. Considérant l’école « comme la passerelle pri- vilégiée entre la protection de l’enfance et la prévention de la délinquance » je suggérais, notamment, de créer une permanence de l’aide  sociale à l’enfance  dès l’école  primaire puis au collège.

Force est de constater que le débat n’a guère évolué dans notre pays dans ce domaine.

Et je continue de réaffirmer, sans volonté par- ticulière de relancer une polémique surannée : une prise en charge précoce des difficultés des enfants ne serait-elle pas préférable à l’attitude actuelle qui consiste à attendre les passages à l’acte pour agir ?

J’ai voulu, dans le cadre d’un déplacement  au Canada étudier les dispositifs existant dans ce domaine à Montréal  […]

De cette étude, j’en retire, pour l’essentiel, trois observations :

- les mêmes équipes sont chargées d’intervenir pour le suivi des délinquants et pour l’évaluation des troubles précoces du comportement ;

- les équipes socio-éducatives agissent sur signalement de l’ensemble de la société civile et institutionnelle :  familles,  intervenants des milieux de la santé et des services sociaux, écoles, police et justice. Leur défi consiste à favoriser la participation des jeunes, des parents et de leur entourage afin de trouver des solutions pour assurer le mieux-être des enfants et des jeunes signalés ;

- le lien entre la  pratique et la  recherche universitaire permet d’étudier les manifestations de violences des jeunes et contre les jeunes. Autrement dit, il n’y a pas de frontière entre l’action « prévention  à finalité collective » et la

« prévention-protection » : les acteurs sociaux interviennent sur tous les champs de l’action individuelle et collective.

Quelle est la situation en France : une autre loi du 5 mars 2007(2)  régit la protection de l’enfance. Elaborée au terme d’une très large concertation, la loi n°2007-293 du 5 mars 2007 réformant la

protection de l’enfance poursuit trois objectifs :

renforcer la prévention, améliorer le dispositif d’alerte et de signalement, diversifier les modes d’intervention auprès des enfants et de leur famille.

Le renforcement de la prévention La prévention repose  d’une part,  sur  la laquelle est donnée une compétence dans le domaine de la prévention  sociale et médico- sociale beaucoup plus marquée qu’auparavant (l’objectif  est de détecter les situations de détresse et d’apporter l’aide nécessaire aux parents, le plus précocement possible) et, d’autre part, sur la médecine scolaire dont le suivi est renforcé.

L’amélioration du dispositif d’alerte, de signalement,

d’évaluation

La cellule de signalement : l’amélioration du dispositif d’alerte et de signalement prend appui sur la création, dans chaque département, d’une cellule chargée du recueil, du traitement et de l’évaluation des informations préoccupantes relatives aux mineurs en danger ou qui risquent de l’être. L’objectif est de croiser les regards sur une situation, et de favoriser  les analyses conjointes.

Le rôle clef du président du Conseil général dans l’organisation et l’animation de cette cellule est affirmé : il établit, pour sa mise en place, des protocoles avec l’autorité judiciaire, les services de l’Etat  et  les partenaires institutionnels concernés.

Les informations préoccupantes collectées, conservées et utilisées uniquement pour l’ac- complissement des missions d’aide sociale à l’en- fance, sont transmises sous forme anonyme aux observatoires départementaux de protection de

l’enfance institués par la loi et à l’Observatoire

national de l’enfance en danger (ONED).

Photo © Benoît Granier/Matignon

Photo © Benoît Granier/Matignon

La coordination des différents acteurs : afin de mieux coordonner protection judiciaire et protection sociale mise en œuvre par les conseils généraux, la loi fixe les critères précis de saisine de l’autorité judiciaire. Ainsi, lorsqu’un mineur est en danger, le président du Conseil général doit saisir sans délai le procureur de la République dans les trois cas suivants : lorsque les actions menées dans le cadre de la protection sociale n’ont  pas permis de remédier à la situation de danger, lorsque ces actions ne peuvent être mises en place en raison du refus de la famille d’accepter l’intervention du service de l’ASE et de l’impossibilité dans laquelle elle se trouve de collaborer avec ce service, enfin quand il est impossible d’évaluer la situation  et dès lors que le mineur est présumé être en danger. Dans tous les cas, le président du Conseil général doit faire connaître au procureur les actions déjà menées, le cas échéant, auprès du mineur et de la famille concernée.  En retour, le ministère public informe, dans les meilleurs délais, le président du Conseil général des suites qui ont été données à sa saisine. Ces dispositions visent à favoriser les échanges d’informations entre les deux acteurs principaux de la protection de l’enfance, dans le but de permettre un meilleur suivi et une meilleure prise en charge des enfants.

Le partage d’informations  : afin de mieux repérer et de mieux évaluer les situations de danger pour l’enfant, le législateur a instauré le partage d’informations entre personnes sou- mises au secret professionnel, tout en l’enca- drant  strictement.  Par exception à l’article

226-13 du Code pénal, les personnes qui met- tent en œuvre la politique de protection de l’enfance ou qui lui apportent leur concours

sont autorisées à partager entre elles des infor-

mations à caractère secret afin d’évaluer une situation individuelle,  de déterminer et de mettre en œuvre les actions de protection et d’aide dont les mineurs et leur famille peuvent bénéficier.

L’observatoire départemental : un observatoire, travaillant en liaison avec l’ONED est créé dans chaque département. Placé sous l’autorité du président du Conseil général, il regroupe, outre les services du Conseil général et les représentants de l’autorité judiciaire, tous les services de l’Etat concernés par la protection de l’enfance, des représentants des établissements et des associations de protection de l’enfance. Il est chargé notamment de recueillir, d’examiner et d’analyser les données relatives à l’enfance en danger au regard des informations anonymes transmises par la cellule et de suivre la mise en œuvre de la politique de protection de l’enfance dans le département.

La formation : la loi vise à améliorer la forma- tion des professionnels aux questions relatives à la protection de l’enfance. Cette formation, initiale et continue, dispensée dans des condi- tions fixées par voie réglementaire, concerne l’ensemble des professionnels susceptibles de connaître des situations d’enfant en danger : médecins, personnels médicaux et para médi- caux, travailleurs sociaux, enseignants, poli- ciers, animateurs.

Par ailleurs, est également prévue une formation

spécifique des cadres territoriaux qui prennent des décisions relatives à la protection de l’enfance, cette formation étant en partie commune aux différentes institutions et professions.

La diversification des modes d’intervention

De nouvelles formules  d’accueil des enfants font leur entrée dans le droit positif. Elles per- mettent de sortir de l’alternative aide à domi- cile-placement de l’enfant et correspondent à une nouvelle façon d’accompagner les familles.  L’accompagnement  budgétaire en direction des familles est rénové : la  loi crée d’une part,  une nouvelle prestation d’ASE  à domicile :   l’accompagnement  en économie sociale et familiale. D’autre part, elle rénove avec la mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial, la tutelle aux prestations sociales « enfants  ».

La question de  la  détection  précoce de

mineurs en souffrance s’inscrit donc dans le

cadre d’un partenariat  « président  du Conseil

général-justice » au titre de la protection de l’enfance. La gestion quotidienne  des mesures de protection démontre à l’envi la complexité des procédures administratives  ainsi que la prépondérance des mesures judiciaires qui est une réalité ancienne et qui s’est accentuée au cours de la période  récente :  entre 1992 et

2004, la part des mesures administratives dans l’ensemble des mesures de protection a dimi- nué, du moins en ce qui concerne les place- ments(3).

Cette complexité n’est pas le gage de décisions

rapides pour des réponses souvent urgentes. Une étude de législation comparée du Sénat réalisée dans sept pays européens(4)  montre que le double niveau de protection, adminis- tratif et judiciaire, est une constante :  mais, selon  le  rapport  d’activité   de  2004  du Défenseur des enfants, l’importance donnée à la réponse judiciaire distingue la France des autres pays.

Si l’on reprend l’exemple du Québec, la loi locale privilégie, comme en France, la respon- sabilisation des parents et le maintien de l’en- fant dans son milieu familial et  comporte deux types de protection civile du mineur, l’un administratif et l’autre judicaire. Mais le rôle du Directeur de la protection de la jeunesse (DPJ) est prépondérant car il dirige l’ensemble du processus de la  protection de l’enfant  :

Photo © Benoît Granier/Matignon

Photo © Benoît Granier/Matignon

« Destinataire unique des signalements,  il déclenche, s’il l’estime nécessaire, l’évaluation de la situation avec l’obligation d’en informer la  famille.  Ses pouvoirs d’investigation  sont importants et il peut recourir aux forces de police. Il établit un « plan de mesures  » (aides financières, assistance en milieu ouvert, place- ment), qui peut aller jusqu’à une recomman- dation d’adoption plénière. Le DPJ décide de l’orientation de la procédure : « entente sur les mesures volontaires » ou procédure judiciaire. Il est seul, hormis la famille ou le mineur de plus de 14 ans, à pouvoir saisir le juge civil ; le procureur n’agit qu’en matière pénale. L’intervention du juge concerne les situations dans lesquelles la famille refuse de coopérer ou pour lesquelles le DPJ envisage un place- ment  prolongé. Après avoir statué sur la nécessité d’une protection,  le juge ordonne les mesures sur la base de propositions du DPJ. Une commission indépendante peut être sai- sie par la famille si la décision d’un DPJ ne lui semble pas correspondre au besoin d’un enfant(5). »

L’exemple québécois pourrait inspirer notre

réflexion sur la détection précoce des difficultés de l’enfant, en proposant une structure commune d’analyse : le Conseil pour les droits et devoirs de la famille pourrait être cette instance car tous les acteurs de la protection administrative de l’enfant – tenus au secret professionnel – sont présents ou représentés : Conseil général, inspection d’académie, coordination des équipes socio-éducatives.

Le CDDF pourrait alors assumer la fonction de direction de la protection de la jeunesse telle qu’elle  existe au Québec en proposant les mesures d’aide à l’enfance, à la parentalité, la famille selon les domaines d’actions du donneur d’ordre : maire, président du Conseil général, juge des enfants ou procureur de la République. L’apport de la loi du 5 mars 2007 relative à la protection de l’enfance  avec la création des cellules de recueil des informations préoccu- pantes pourrait être conforté par une mise en commun des moyens à l’échelon territorial de la plus grande proximité, à savoir la commune.

Conclusion générale

Depuis 30 ans, la délinquance  des mineurs a

triplé : chaque année ce sont plus de 200 000 mineurs qui sont mis en cause, alors qu’en 1980, ils étaient 80 000(6)  :

Si l’on s’en tient aux chiffres de la délinquance

des mineurs tels qu’ils ont été présentés dans le cadre des récents débats parlementaires relatifs au projet de loi sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs(7), on peut constater les évolutions suivantes :“

L’exemple québécois pourrait inspirer notre réflexion sur la détection précoce des difficultés de l’enfant, en proposant une structure commune d’analyse : le Conseil pour les droits et devoirs de la famille pourrait être cette instance.”

- s’agissant des vols avec violences, dont le

nombre total a reculé de 4,9% entre 2004 et

2009, le nombre de mises en cause de mineurs a progressé de 6,3%, faisant passer la part des mineurs mis en cause pour cette catégorie d’infractions de 38,8 à 43,4%  ;

- s’agissant des destructions et dégradations, dont le nombre total est resté globalement stable sur la période  (+ 1,4%), le nombre de faits dans lesquels sont mis en cause des mineurs a progressé de 17,7% et leur part dans cette délinquance est passée de 31,5 à 36,5%  ;

- l’augmentation du nombre total de violences aux personnes et de menaces est plus forte pour les mineurs que pour les majeurs  :  le nombre de majeurs mis en cause pour ce type d’infractions a augmenté de 27,9% en cinq ans, contre + 51,5% pour les mineurs ;

- cette augmentation des mises en cause de mineurs pour des faits de violence est particulièrement sensible pour les faits de violences non  crapuleuses,  pour  lesquels l’augmentation est de 36,1% pour les majeurs et de 70,6% pour les mineurs ;

- pour les violences sexuelles pour lesquelles le nombre total de mises en cause a baissé entre

2004 et 2009 (- 7,8%), la décrue est moins forte pour les mineurs (- 3,4%) que pour les majeurs (- 9,1%) ;

- enfin, 3 568 des 17 009 agressions relevées en

2009 contre des personnes dépositaires de l’autorité publique l’ont été par des mineurs, soit

21% du total, alors que la part des mineurs  dans la délinquance générale était pour cette année de 18,3%(8).

La lutte contre la délinquance juvénile est donc la priorité des politiques de préven- tion de la délinquance : j’ai indiqué dans mon récent rapport des pistes d’actions  que le Gouvernement a bien voulu reprendre. Ce rapport de mission en propose d’autres, toutes de nature à aider l’action des maires qui doi- vent être salués collectivement pour  leur action au service de l’intérêt général.

C’est pourquoi, le récent point de vue de la Cour des comptes notamment sur l’action des maires en matière de prévention de la délinquance paru dans  le  dernier  rapport  thématique  sur l’organisation et la gestion des forces de sécurité publique(9), publié en toute fin de ma mission parlementaire, ne me semble pas refléter ce que je constate à la lumière de l’expérience. L’opinion selon laquelle « l’implication des maires en matière de prévention de la délinquance, qui a été croissante au cours des dernières années, paraît désormais avoir atteint un palier.

Fort peu ont recours aux dispositions de la loi du 5 mars 2007 qui leur a octroyé de nouveaux droits à l’information en matière sociale ou éducative ainsi que de nouveaux moyens d’intervention » me semble erroné sous l’effet de trois constatations :

- nombre de municipalités et de maires met- tent en œuvre l’esprit ou la philosophie de la politique de prévention de la  délinquance préconisée par la loi sans donner aux institu- tions et aux procédures qu’ils  mettent en place, l’intitulé juridiquement officiel :  c’est ce que j’appelle l’application implicite de la loi(10).  Ce constat que chacun peut vérifier, change considérablement l’analyse et le juge- ment sur les chiffres d’ailleurs en forte aug- mentation que présente, avec transparence, le CIPD ;

- c’est  oublier que la  loi a placé des seuils

démographiques pour la création des procé- dures concernant les CLSPD(11)  et les CDDF(12) et que nombre de communes ont créé des dis- positifs analogues et performants en deçà de ces seuils(13) ;

- c’est remettre implicitement en cause le prin- cipe constitutionnel de la libre administration des collectivités locales et la responsabilité des choix des élus municipaux vis-à-vis de leurs seuls concitoyens.

La mobilisation de l’ensemble de la société doit

être la règle. En ce sens, le parti pris par la loi de

2007 est le bon :  la mobilisation  citoyenne engage le maire à s’engager résolument dans une politique de prévention, ses concitoyens l’exigent. Les territoires doivent être respectés, la mobilisation n’étant pas de la même nature en banlieue urbaine que dans les territoires moins peuplés ou plus ruraux.

Si l’ensemble des dispositifs ne s’applique pas uniformément sur l’ensemble du territoire de la République, la demande  de nos concitoyens pour une plus grande sécurité impose des réponses locales en liaison avec un Etat fort et des forces de sécurité intérieure qui démontrent chaque jour, un sens exemplaire du devoir et du service public.

Notes :

1 – Vaincre l’absentéisme : circulaire du 31 janvier 2011 du ministre de l’Education nationale ; décrochage scolaire : communication devant le Conseil des ministres du 19 janvier 2011 ; lutte contre les violences scolaires (Assises nationales des 2 et 3 mai 2011) sur le harcèlement à l’école.

2 – Loi n°2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance.

3 – Rapport 2006 de l’ONED.

4 – Les structures de protection de l’enfance  : Sénat, Législation comparée, n°LC 170, février 2007. Allemagne, Angleterre, Belgique, Danemark, Italie, Portugal et Suède.

5 – Rapport thématique de la Cour des comptes sur la protection de l’enfance – octobre 2009 – p.25.

6 – Proposition de loi du 1er février 2011 visant à mieux responsabiliser les délinquants mineurs de plus de seize ans présentée par plusieurs députés : p.3.

7 – Rapport du 15 juin 2011 fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République sur le projet de loi (n°3452), adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs, par M. Sébastien Huyghe, député : p.41 et 42.

8 – Rapport de l’Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales pour 2010, page 455.

9 – Rapport public thématique de la Cour des comptes : l’organisation et la gestion des forces de sécurité publique (7 juillet 2011).

10 – Voir par exemple, ci-dessus,  l’application de la politique de prévention à Mulhouse.

11 – 10 000 habitants pour les CLSPD (article L.2211-4 du CGCT).

12 – 50 000 habitants pour les CDDF (article  L.141-1  du CASF dans la rédaction récente de la loi n°2011-267 du 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure).

13 – Voir par exemple, ci-dessus,  l’application de la politique de prévention à Chateaurenard et dans les communes avoisinantes.

Source : extraits du rapport de fin de mission parlementaire de Jean- Marie Bockel «Prévention de la délinquance  : agir ensemble».